특집: 과학이란 무엇인가?
과학정책의 관점에서 바라본 과학은 무엇인가?
: 과학기술혁신정책으로의 진화를 중심으로
조아람
서울대학교 과학학과 박사과정
archo@snu.ac.kr
서론
서울대학교 과학학과에는 총 네 개의 전공 분야가 있다. 과학철학, 과학사, 과학기술학, 그리고 과학정책이다. 이 중 앞의 세 전공은 동일한 이름으로 다른 대학의 학과 혹은 전공 분야로 찾아볼 수 있으며, 이들 학문이 연구하는 범위도 국내·외 할 것 없이 상당히 분명하다.[1] 그에 반해 과학정책의 경우 대학에 따라 과학기술정책, 과학기술혁신정책, 혁신정책 등 다양한 이름으로 전공 혹은 학과가 존재한다. 그리고 과학정책은 각 대학에 따라 경영대, 행정대, 공대, 자연대 등 서로 다른 단과대에 소속되어 있다.[2] 학과 혹은 전공의 이름 혹은 소속된 단과대만으로 보더라도 과학정책은 앞서 언급한 세 개 전공과는 다르게 연구의 대상 범위가 상대적으로 불분명하다고 생각되기 쉽다. 과학이 연구 대상인 것인지 혹은 기술 및 혁신까지를 중요시하고 이를 하나로 생각하는 것인지에 대해서는 쉽게 판단하기 어렵다. 그렇다면 여기서 과학정책에 관한 질문을 제기할 수 있을 것이다. 과학정책은 왜 소속된 단과대가 대학마다 다른가? 과학정책이 정책으로서 삼는 대상은 무엇인가? 과학정책은 언제부터 그 범위가 불분명하게 되었는가? 왜 과학정책은 과학정책으로 단일하게 불리지 못하고 각 기관 혹은 국가마다 다양한 이름으로 불리는 것인가?
이 글은 과학정책의 역사와 최근의 동향을 검토하여 과학정책의 관점에서 바라보는 과학이 과학, 기술, 그리고 혁신까지를 포함하는 포괄적일 학문이 될 수밖에 없던 배경을 과학정책의 진화와 함께 논의하고자 한다. 이를 위해 2절에서는 과학정책이 과학기술혁신정책으로 진화한 역사를 간단히 살펴보고자 한다. 3절에서는 과학정책의 최근 동향과 특징들을 기반으로 과학정책이 과학, 기술, 혁신을 어떻게 바라보는지에 관한 논의를 과학정책 학계 논문들을 중심으로 분석해 나간다. 마지막 4절에서는 본 글의 논의를 요약한다.
과학정책의 시작과 현재
과학정책의 시초는 몇 가지 사건으로 거슬러 올라간다. 그중 하나는 16세기 초 영국에서 프랑스와의 전쟁에서 우위를 점하기 위하여 대대적으로 주철포를 만들기 위해 취했던 국가적 노력이며(Yakushiji, 1986), 다른 하나는 19세기 초 덴마크가 국가적 경제적 위기를 극복하기 위하여 버터 제조기를 최초로 생산하고 이를 전국적으로 확산시킨 이야기이다(Lundvall & Borras, 2004). 과학정책의 상당 부분을 차지한다고 볼 수 있는 연구개발(Research and Development, 이하 R&D)정책의 경우 19세기 중반 영국에서 시작되었다. 과거에는 과학이 하나의 취미에 불과했지만, 이 시기에 이르러서는 과학을 전업으로 삼는 사람들이 많이 증가하였기 때문이다. 이들은 자신들의 연구를 돕는 지원 인력에 대한 월급을 지급하고 연구를 위한 장비를 직접 구매해야 했으며, 이에 따라 ‘연구비’가 필요하게 되었다. 그 결과, 1851년 영국 정부는 과학자들의 연구를 위한 1,000파운드의 정부 보조금을 영국왕립학회에 제공하였고 이를 계기로 오늘날까지도 학회는 연구 자금을 분배하는 조달 기관으로서 역할을 하게 되었다(MacLeod, 1971).[3]
이처럼 ‘과학정책’으로 분류될 수 있는 국가적 노력이 일찍이 발견된 것과 다르게 과학정책을 중요한 정책 부문으로 인식하기 시작한 시기는 1950년대로 볼 수 있다. 이 시기 과학정책이 주목받을 수 있었던 이유는 제2차 세계대전이 끝나고 냉전이 발발하려고 했기 때문이다. 당시 제2차 세계대전을 이끈 과학(혹은 기술) 상당수가 국가 주도로 새롭게 발명된 것이었으며, 이를 계기로 미국을 비롯한 참전국들은 과학에 관한 정부의 조직적인 지원에 대해 더 이상 의구심을 품지 않게 되었다. 1945년 당시 미국 백악관 과학기술국장(Office of Scientific Research and Development)을 지내던 바네바 부시(Vanevar Bush)가 작성한 Science: The Endless Frontier 보고서는 과학정책의 임무를 “국가의 안보, 건강 및 경제 발전에 기여”하는 것으로 정의하였는데 이는 오늘날 현대 과학정책의 효시로 여겨지고 있다(Bush, 1945). 부시는 이 보고서에서 미국의 기초과학에 대한 지원의 필요성을 강조하기 위하여 선형모델(Linear Model)을 제시한다. 정부가 기초연구에 투자하고 일정 시간이 지나면 응용연구와 개발 과정을 거쳐 어떠한 결과물로 이어진다는 선형모델의 확산은 미국국립과학재단(National Science Foundation) 설립으로 이어졌다. 냉전은 제2차 세계대전과 마찬가지로 과학정책이 더욱 힘을 얻을 수 있는 계기를 마련하였다. 미국과 소련을 중심으로 우월성을 내세우기 위하여 자존심 게임(pride game)이 심화되었기 때문이다. 특히 소련이 세계 최초 인공위성인 스푸트니크(Sputnik)를 띄우면서 양국의 경쟁이 심화되었고 이는 거대과학(Big Science)의 발전으로 이어졌다(Neal et al., 2008).
냉전이 종식됨에 따라 과학정책은 새로운 국면을 맞이한다. 그동안 과학은 안보 등 국가가 직면한 대부분의 문제에 있어서 해결사 역할을 해왔기 때문에 이에 대한 정부의 투자가 당연시 되어왔다. 하지만, 냉전 이후에는 선진국 중심으로 국가 차원에서 과학을 활용하여 시급하게 문제를 해결해야 할 일이 감소함에 따라 과거와 마찬가지로 엄청난 규모의 투자가 과학에 이루어지는 것이 마땅한지에 관한 논의가 대두되었다. 아울러, 이 시기 무역전쟁의 심화와 선진국들의 경제성장 둔화, 그리고 복지 국가화 등의 정세 변화로 임무 지향형 거대과학에 대한 국가의 투자에 대한 회의적인 여론이 조성되기 시작했다. 공공부문을 중심으로 과학지식 생산에 초점을 맞춘 과학정책이 더 이상 원활하게 작동하기 어려웠다. 이는 각국의 과학정책이 연구기관과 산업의 연계를 중요시하며 분야별 기술지식의 고도화 및 사업화를 이끄는 과학기술정책으로 확장되도록 하였다. ‘기업’을 중심으로 산업 경쟁력, 효율성, 그리고 산학협력을 통한 확산을 중요시하였으며, 정부가 과학기술에 마땅히 투자해야 하는 새로운 정당성을 부여하였다(Etzkowitz, 1996; Lundvall & Borras, 2004).
과학정책의 가장 최신 모드라고 여겨지는 과학기술혁신정책의 출현 시기는 학자들에 따라 견해의 차이는 있지만 보통 1990년대 전후로 보고 있다(Lundvall & Borras, 2004; Martin, 2012). 과학기술혁신정책은 과학정책 및 기술정책과 달리 혁신 전 과정에 영향을 미치는 모든 경제 부문에 초점을 맞춘다(Lundvall & Borras, 2004). 특히 과학기술혁신정책에서 프리만(Christopher Freeman)의 국가혁신시스템(National Innovation Systems)을 비롯하여 지역혁신시스템(Regional Innovation Systems) 등 혁신시스템 관점이 과학정책 현장에 소개되고 OECD에 채택되며 회원국 중심으로 반영되어 각국 과학기술혁신정책의 기본 틀로서 자리 잡기 시작했다. 혁신시스템 관점에 따라 과학정책의 영역은 과학기술혁신정책에 이르러서 혁신 창출을 위하여 관련 주체들 및 제도들이 어떻게 유기적으로 연결될 수 있는지에 고민이 개인 및 조직에 관한 역량 강화, 관련 제도 개선 등으로 혁신의 제반을 아우르도록 확대되었다.
이러한 과학기술혁신정책에 최근 들어서 규범성이 강조되고 있는데, 경제성장에 이바지하는 것을 주요 목표로 삼던 기존 정책에 대한 성찰로 해석할 수 있다. 사회문제 해결이라는 관점에서 과학기술혁신정책이 재정립되어야 하며, 따라서 기존 정책 수단도 재해석 되어야 한다는 주장이다(Schot and Steinmuller, 2018). 또한 세계적인 거대 난제에 대응하고 지속가능성을 추구하기 위해서는 과학기술혁신 중심의 새로운 임무 지향 혁신정책이 이루어질 필요가 있다는 주장 또한 크게 주목받고 있는 상황이다(Mazzucato, 2018).
과학정책이 바라보는 과학, 기술, 그리고 혁신
앞 장에서는 과학정책의 역사를 간단히 알아보았다면, 이번 장에서는 과학정책 학계의 기존 문헌들과 최근 동향들을 중심으로 과학정책이 바라보는 과학이란 무엇인지를 살펴보고자 한다. 결론부터 말하자면 과학정책에서 바라보는 과학은 기술까지를 포함하며, 오늘날에는 혁신까지를 포괄적으로 아우른다고도 볼 수 있다. 이는 과학정책이 과학기술혁신정책으로 진화한 배경 및 과학정책의 특징과 함께 고려할 수 있다. 그렇다면 왜 과학정책에서는 과학을 기술, 나아가 혁신까지 비슷한 맥락에서 이야기하는 것인가? 과학정책이 과학기술혁신정책으로 발전할 수 있었던 계기는 무엇인가?
과학정책 학계에서는 과학, 기술, 그리고 혁신을 별개로 인식하고 있으나 각각의 특징에 따라 서로가 연속적으로 작용하는 보다 큰 하나의 범주로 본다. 지식이 생산되고 구현되어 확산하기까지 모든 과정이 유기적인 만큼 과학과 기술 간 관계는 매우 상호의존적이며(Breschi and Catalini, 2010), 이 관계는 혁신 창출로 이어질 수 있기 때문이다(Fagerberg & Verspagen, 2009). Brooks(1994)는 과학이 신기술을 위한 아이디어에 직접적인 원천 역할을 하는 등 여섯 가지 방식으로 기여한다고 보았으며, 반대로 기술은 더욱 새롭고 어려운 과학적 질문을 효율적으로 해결하는 데 필요한 도구 및 기술의 원천으로 작용할 수 있는 등 과학과 기술은 직·간접적으로 많은 연관성을 갖는다는 점을 강조하였다. 이론적인 논의를 넘어서서 Narin et al.(1997), McMillan et al.(2000), 그리고 Tijssen(2001) 등은 실증연구를 통해 과학과 기술의 상호의존성 및 상호작용을 직접 측정하였으며, 특히 공공부문 과학에 대한 민간 부문 기술의 의존도가 점차 증가하고 있음을 보여주었다. 이들 연구처럼 과학, 기술, 그리고 혁신은 서로가 복잡하게 연결되어 상호작용하는 것을 알 수 있다. 지원체계에서도 과학정책의 관점에서 과학과 기술은 행태적으로 크게 다르지 않다. 과학과 기술이 각각 지식 생성과 문제 해결이라는 점에서 차이를 가지고는 있으나, 실험실과 같은 공간에서 실험 등 연구 활동을 통해 지식이 생산되며; 이공계 분야의 연구자들이 종사하고; 종종 기업이 활동의 주체가 될 때가 있다는 점에서 공통점을 가진다(Tunzelmann, 1995). 이와 더불어 학계뿐 아니라 각국의 연구개발 정책을 이끄는 연구관리 전문기관에서도 기술을 응용과학과 비슷하게 보고 있다. 본래 기초과학이 호기심 기반이라면 여기에 목적성이 더해진 것까지를 정책에서는 ‘과학’으로 여기기 때문이다.
예를 들어, 미국국립과학재단(NSF)은 기초과학 연구를 지원하는 기관으로 잘 알려져 있으나, 기관의 조직도를 잘 살펴보면 지구과학, 물리학 및 수학 등 기초과학 부서 외에도 컴퓨터 및 정보공학(Computer and Information Science and Engineering) 등 의료과학을 제외한 모든 기초과학 및 공학 분야 연구를 지원하는 기관이라는 점을 확인할 수 있다. 해당 기관에서 기초과학, 공학 분야 연구 대부분은 탁월성 평가(Merit Review)를 통해 선정된다. 탁월성 평가를 통해 선발된 기초과학, 응용과학 과제 모두 중간 및 결과평가에 따라 진도관리가 이루어진다. 마찬가지로 한국연구재단에서도 기초연구본부와 국책연구본부를 두어 기초연구와 원천연구가 모두 한 기관에서 지원받을 수 있도록 하고 있으며, 지원을 위한 선정 방식 또한 기초, 원천연구가 비슷하게 진행된다. 나아가 최근에는 기초연구와 응용연구의 연계를 촉진하고 간극을 더욱 좁혀 정부의 연구개발 투자 효과성 및 효율성 향상에 기여하고자 하는 여러 정책연구가 진행되고 있다. 이처럼 순수 과학에 해당하는 기초연구와 기술 개발에 해당하는 응용연구를 하나로 묶어서 고려할 수 있는 이유는 지원 방식에 있어서 과학과 기술의 차별성이 크지 않기 때문이다. 즉, 연구비를 지원하는 정부의 입장에서 볼 때 과학과 기술은 다르지 않다.
과학정책은 ‘정책’인 만큼 그 속성이 과학정책에서 바라보는 과학의 성격을 결정해 왔다. 정책 현장은 정부가 사회의 정책문제를 발굴하여 정책목표를 수립하고, 수단을 결정하고 정책을 집행하는데 과학정책도 시대별 정치·경제·사회에 부응하여 진화하였다. 과학정책 학계에서는 최근까지 진화한 정책을 포함하여 총 3세대로 과학기술 혁신정책을 구분한다. 1세대 ‘과학정책’의 목표는 체제 우위에, 2세대 ‘과학기술정책’은 경제성장에, 3세대 ‘과학기술혁신정책’은 사회·경제·환경의 지속가능한발전으로 정리할 수 있다. 냉전, 국가경쟁력, 지속가능성이라는 각각의 시대적 배경에 따라 각 시대에서 요구된 사항들이 다양해졌으며, 정책의 목표 또한 다양한 양상으로 뻗어나갈 수 있었다. 그리고 이들 정책 목표가 충족됨에 따라 과학정책은 정부의 연구개발에 대한 정당성을 확보할 수 있었다. 하지만 모든 국가에서 3세대인 과학기술혁신정책을 이야기하지는 않는다. 동시대를 살더라도 국가별 상황에 맞추어 다르게 나타날 수 있는데, 예를 들어 아직 산업화 단계의 국가에서는 경제성장을 중요 목표로 둔 2세대인 과학기술정책에 초점을 둔다. 따라서, 과학정책이 국가별 혹은 기관별로 단일하게 불리지 못하는 이유는 여기서 찾을 수 있다.
과학기술 혁신정책의 세대 구분으로 살펴볼 수 있는 또 다른 지점은 정책에 참여하는 주요 주체가 다양해졌으며, 정책이 다루는 분야도 폭넓어졌다는 점이다. 정책에 참여하는 주요 주체가 1세대에는 과학기술자에 그쳤다면 2세대에 들어서는 경제학자와 정책연구자로, 그리고 3세대에는 시민사회까지로 그 범위가 넓어졌다. 과학정책이 경제학, 행정학, 정책학, 경영학 등 학제적으로 연구될 수 있었던 배경도 이처럼 고려할 수 있다. 이와 같은 학제적 성격은 학문으로서 과학정책이 서로 다른 단과대에 소속될 수 있는 이유를 뒷받침한다. 과학기술혁신정책이 다루는 분야 또한 과학 혹은 기술에 한정된 것이 아닌 혁신 전 과정에 영향을 미치는 분야로 확대됨에 따라 관련 정책을 담당하는 부처도 과학기술부, 산업부, 교육부, 보건복지부, 농림축산부, 해양수산부 등 다양하다. 또한 혁신의 창출 및 확산에 있어서 산업계의 역할이 중시되는 만큼 과학기술혁신정책에서는 정부, 연구소, 대학 등 공공부문만이 아닌 민간부문에 대한 연구도 꾸준히 이루어지고 있다. 따라서, 과학기술혁신정책으로의 진화로 과학정책이 다루는 과학 관련 주체 및 분야는 과학정책의 문제, 목표, 수단이 다양해짐에 따라 확대될 수 있었다.
결론
국가적·사회적으로 요구되는 여러 목표 아래 과학정책은 과학기술혁신정책으로 진화하였으며, 과학정책 관점에서 바라보는 과학의 범위 또한 넓어졌다. 과학정책 학계 혹은 현장에서는 더 이상 과학, 기술, 그리고 혁신을 굳이 구분을 지으려 하지 않는다. 이는 과학정책 학계가 과학, 기술, 혁신의 차이점을 인지하지 못해서가 아니다. 앞서 언급한 바와 같이 과학정책 학계는 과학, 기술, 혁신의 각 특성을 잘 이해하고 있으며, 단 이들이 모두 유기적으로 상호작용하는 만큼 과학기술 혹은 혁신 등 보다 큰 하나의 범주로 보고자 한다. 지원체계에서도 과학과 기술은 비슷한 방식으로 지원되며 특히 연구개발 투자에 대한 효율성을 높이기 위하여 이들의 간극을 더욱 좁히고자 노력하고 있다는 점에서 과학정책은 과학과 기술을 크게 다르지 않은 것으로 인식한다.
이렇게 과학정책의 관점에서 바라보는 과학이 무엇인지 이해한 지금 다시 앞의 서론 부분으로 돌아간다면 과학정책을 둘러싼 질문에 답할 수 있다. 첫째, 학제적으로 연구되는 과학정책은 소속된 단과대가 대학마다 다를 수 있다. 둘째, 과학정책은 과학기술혁신정책까지를 포괄함에 따라 과학정책, 혁신정책, 과학기술정책 등 각 정책을 유의어로 보아도 무방하며, 정책 대상도 과학, 기술, 혁신 모두를 포괄한다. 셋째, 학문으로서 과학정책의 범위는 초기에는 ‘기초과학’에서 응용 기술, 혁신으로 확대됨에 따라 그 범위가 확장되었다. 넷째, 과학정책이 과학정책으로 단일하게 불리지 못하는 이유는 각 연구기관 혹은 국가의 정책 목표가 무엇이냐에 따라 과학기술정책 혹은 혁신정책 등으로 다르게 불릴 수 있기 때문이다.
본 글은 과학정책의 진화를 중심으로 과학정책의 관점에서 바라본 과학은 무엇인지를 살펴보았다. 현재까지 과학정책은 3세대까지 진화했다고 알려져 있다. 미·중 패권전쟁을 비롯하여 국내·외 정치적, 경제적, 사회적 갈등이 심화되는 가운데 과학정책에 새로운 정책 목표가 주어질 수 있을 것인가? 만약 4세대 과학기술혁신정책이 요구되는 사회에서 해당 정책은 어떠한 양상으로 발전할 수 있을 것인가? 4세대 과학기술혁신정책이 이전 세대들과 마찬가지로 다시 한번 과학정책이 바라보는 과학의 범위를 더욱 넓힐 것인지 주목된다.
참고문헌
Breschi, S. & Catalini, C. (2010), “Tracing the links between science and technology: An exploratory analysis of scientists’ and inventors’ networks,” Research Policy, Vol. 39, 14-26.
Brooks, H. (1994), “The relationship between science and technology,” Research Policy, Vol. 23, 477-486.
Bush, V. (1945), Science – The Endless Frontier, Washington: U.S. Government Print Office.
Etzkowitz, H. (1996), “Losing our bearings: the science policy crisis in post-Cold War Eastern Europe, former Soviet Union and USA,” Science and Public Policy, Vol. 23, 13-26.
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Tijssen, R. (2001), “Global and domestic utilization of industrial relevant science: patent citation analysis of science–technology interactions and knowledge flows,” Research Policy, Vol. 30, 35-54.
Tunzelmann, N. (1995), Technology and industrial progress: the foundations of economic growth, Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
Yakushiji, T. (1986), “Technological emulation and industrial development,” in Conference on Innovation Diffusion, Venice.
좋은 글 잘 읽었습니다. 공부가 많이 되네요~^^
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