일반논문
자율규제의 유연성 평가에 대한 논의
원영훈
서울대학교 과학학과 박사과정
powhy123@snu.ac.kr
I. 서론
전자상거래의 폭발적인 성장을 중심으로 디지털 기술이 정치, 경제, 사회 전반에 큰 파급효과를 가져오는 디지털 경제(digital economy)가 새로운 패러다임으로 주목받고 있다(Deloitte, 2021). 특히, 코로나 19를 거치며 소비자들의 구매가 디지털 서비스를 중심으로 급속히 전환되면서 디지털 플랫폼의 중요성은 더욱 커지게 되었다. 경제적 측면에서 디지털 플랫폼은 전체 네트워크 확대를 통해 영향력을 제고하는 ‘네트워크 효과’와 이에 따라 다른 네트워크로의 이동이 어려워지는 ‘자물쇠 효과(lock-in effect)’로 인해 독점적 지위를 갖게 된다. 이러한 속성들은 디지털 플랫폼에 대한 사회적 인식을 부정적으로 형성하는 원인으로 작용한다(안준모, 2022). 최근 한국 사회에서도 디지털 플랫폼의 부정적인 영향들에 대한 우려가 커지면서 관련 의원 발의 법안들이 다수 발의되는 등 플랫폼에 대한 규제가 요청되는 상황이다. 하지만 산업과 규제 방식에 대한 충분한 분석과 실증조사 없이 해외동향을 따라가는 것은 오히려 플랫폼 산업의 발전과 이용자 보호를 저해할 수 있으며(김현경, 2021), 플랫폼이 지닌 특성에 대한 정확한 이해 없이 기존 전통산업에 적합한 규제가 그대로 적용되고 있다는 한계도 지적된다(안준모, 2022)
대안으로 2022년 5월 출범한 윤석열 정부는 국정과제 중 하나로 디지털 플랫폼 산업에 대한 자율규제 도입을 제안하였다. “범부처 플랫폼 정책협의체”와 “디지털 플랫폼 자율기구 법제도 T/F”에서 자율규제의 법적 근거와 제도를 마련하기 위한 논의가 진행되었고, 2023년 5월에는 민간이 주도하는 플랫폼 서비스의 투명성 제고와 상생 원칙을 발표하였다(이나연, 2023). 하지만 법적 규제의 입법을 눈앞에 두고 의도적으로 자율규제를 기획한다는 비판에서 벗어날 수 없으며(이희정, 2022), 각종 이해관계가 얽혀있는 플랫폼 산업에서 자율규제가 본래 취지대로 민간에서 자율적으로 운영될 수 있는지도 관심의 대상이다.
자율규제 방식을 채택하는 것이 곧바로 기대했던 정책적 효과를 담보하지는 않는다. 정부와 산업계와의 폐쇄적이고 불투명한 관계로 인해 산업계의 이익을 대변하는 규제가 형성될 수 있으며(Gunningham & Rees, 1997; Ford, 2013), 법의 형식이나 민주적 입법 기준에 부합하지 못할 수 있어 자율규제의 작동에 대한 꾸준한 관심과 모니터링이 요구된다(이희정, 2022). 또한, 사적으로 운영되는 규제체계는 자발적인 참여를 동반하기 어렵고 규제집행에 강제력을 가지기 어렵기 때문에, 결국 자율규제가 실패할 경우 정부가 개입할 수도 있다는 위협에 의존하게 된다(Gerits and Hinssen 1994; Sinclair, 1997). 자율규제가 가진 한계를 극복하고 자율규제의 효과적인 운영을 위해 정부의 바람직한 역할을 모색하는 것이 필요한 이유다(정민경·임현, 2018).
이 연구는 자율규제 체계에 대한 모니터링의 하나로 규제유연성 평가를 제안한다. 규제유연성(regulatory flexibility)은 민간이 운영하는 자율규제의 한계를 극복하기 위해 정부와 민간의 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 고민이며, 규제 주체를 다양화하여 규제 제정과 집행의 전 과정에서 사회적 요구를 반영하고(Ayres & Braithwaite, 1992), 피규제자에게 다양한 규제 대안을 선택할 자유를 보장하기 위한 거버넌스 차원의 노력이다(Bennear & Coglianese, 2013; Ramanathan et al., 2018). 규제유연성 평가는 규정, 집행, 피드백까지 자율규제의 전 과정의 거버넌스 구조를 진단함으로써, 자율규제 체제가 기업의 혁신을 촉진하는 지속 가능한 형태로 설계되었는지 판단할 수 있는 기준이 될 것이다.
이 연구는 다음과 같이 구성한다. 2장에서는 디지털 플랫폼 산업의 특성과 관련된 규제 쟁점을 살펴보고 자율규제의 적용 가능성에 관한 논의를 검토한다. 또한, 자율규제의 한계에 관한 논의를 바탕으로 규제유연성의 평가의 필요성과 평가방식을 검토한다. 3장에서는 규제유연성을 평가하기 위한 연구분석틀을 제시한다.
II. 이론적 배경
1. 디지털 플랫폼 산업의 특성과 규제 쟁점
디지털 플랫폼(digital platform)은 다루는 서비스와 그 시장의 범위가 넓고 다양하여 명확한 정의를 내리기 어렵지만, 일반적으로 서로 다른 목적을 가진 이용자 그룹의 원활한 거래나 상호작용을 촉진하는 가상의 장이다(OECD, 2019).[1] 최근 연구들과 정부 문건에서는 ‘온라인 플랫폼’과 ‘디지털 플랫폼’이라는 용어가 혼재해서 사용되고 있다. ‘온라인 플랫폼’은 공정거래위원회와 개인정보보호위원회를 중심으로 논의되고 있는데, 이 연구에서는 디지털 경제 등장에 따른 디지털 전환의 하나로 플랫폼 산업에 대한 관심이 집중되고 있다는 점과 더불어 과학기술정보통신부를 중심으로 플랫폼 민간 자율기구가 출범하고 디지털 플랫폼 분야에 자율규제를 도입하기 위한 논의들이 본격화되었다는 점에 착안하여 ‘디지털 플랫폼’으로 용어를 통일한다. 플랫폼을 운영하는 기업은 제품이나 서비스를 직접 생산하지 않고 생산자와 소비자를 연결해 줌으로써 거래비용을 축소하고 편익을 증대시킴으로써 산업생산의 가치사슬을 재편한다(김은경, 2020).
생산자와 소비자, 사업자와 이용자 간의 상호작용으로 운영되는 디지털 플랫폼은 플랫폼을 이용하는 사람이 증가하면 플랫폼에서 제공되는 제품이나 서비스의 가치가 올라가는 네트워크 효과를 지닌다(최계영, 2020). 또한, 디지털 플랫폼은 초기 네트워크 구축 및 개발비용이 매우 큰 반면 추가 관리 비용이 매우 적기 때문에, 이용자 수가 증가하면 평균비용이 크게 낮아진다. 결국, 이용자 수가 더 많은 디지털 플랫폼으로 집중되는 쏠림현상(tipping effect)이 일어나 독과점을 유도할 수 있다.[2] 하지만 상대적으로 조직화된 협상력을 지니기 어려운 플랫폼 이용사업자들과 이용자들에게 디지털 플랫폼의 독과점은 상당한 위협으로 작용한다(김현경, 2021; 공정거래위원회, 2022).
문제는 시장경쟁만으로는 독과점의 문제를 효과적으로 해결할 수 없다는 점이다. 새로운 기술의 등장이 시장구조에 변화를 줄 수도 있지만 이는 경쟁법과 같이 정부 정책에 의해 촉진된 측면이 있으며, 근본적으로 정부와 산업계의 정보 비대칭으로 인해 정부는 시장과 기술의 급속한 변화에 적절하게 대응하기 어렵다(Furman et al., 2019). 또한, 디지털 플랫폼 서비스는 인터넷을 매개로 거래와 상호작용이 이루어지기 때문에 현실적으로 국가적 단위의 통제와 영토 기반의 규제만으로 플랫폼을 규제하기는 어렵다(김현경, 2021). 게다가 이용자는 다른 혁신적인 서비스로 언제든 이동할 수 있어 시장점유율이 유동적으로 변하며, 하나의 사업자가 특정한 서비스에만 국한되지 않고 여러 서비스를 동시에 제공하며 이용자들도 하나의 디지털 플랫폼 서비스를 통해 다양한 서비스를 동시에 이용할 수 있다. 예컨대 네이버는 검색서비스뿐만 아니라 날씨, 쇼핑, 동영상 서비스도 제공하며, Amazon은 전통적 제품에 중계 거래 플랫폼을 제공하는 것에 더해서 Amazon Prime Video를 통해 동영상 서비스를 제공한다(김현경, 2021). 이러한 플랫폼의 비즈니스 모델은 기존 산업에 적용하던 규제와는 맞지 않을 수 있으며, 그로 인해 플랫폼 산업은 제도적 모호성(institutional ambiguity)이 발생하는 회색지대에 위치하게 될 수 있다(Elliott, 2020).
현행 국내법상 디지털 플랫폼 시장의 건전한 거래환경 유지를 위한 규제로는 시장지배적지위 남용 행위, 기업결합 및 불공정거래 행위 등을 규정하고 있는 전기통신사업법, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 등이 있다. 최근 디지털 플랫폼의 영향력 확대에 따라 다양한 법안들이 발의되었으며, ｢온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률안｣ 등 소비자뿐만 아니라 플랫폼 이용사업자를 보호하기 위한 안들도 제시되고 있다(이희정, 2022). 다만, 이전의 논의들은 플랫폼 산업에 대한 정확한 이해 없이 기존 법령에서의 논의를 확장하거나 획일적인 규제 방안을 제안해 왔다(이승민, 2022a; 계인국, 2021). 규제가 디자인될 때 플랫폼에 대한 부정적인 측면들이 지나치게 부각되면 플랫폼의 긍정적인 효과도 감소하는 부작용이 발생할 여지가 있다. 플랫폼 유형 간에도 다양한 차이점들이 존재하기 때문에 획일적인 규제 처방은 지양할 필요가 있다는 점에서 구체적인 규제 방안에 대한 보다 신중한 논의가 요구된다(안준모, 2022).
2. 자율규제의 의의와 플랫폼 산업에의 적용
이렇게 플랫폼 산업이 지니는 네트워크적 속성과 기술혁신의 급진성으로 인해 법적 규제를 설계하는 데에 많은 어려움이 발생한다. 플랫폼 산업은 기술의 발전과 시장의 수요에 따라 제공하는 서비스를 빠르게 변화시키며, 전산업에 걸쳐 서비스하므로 전통적인 산업분류로 규정하기도 어렵다. 이렇게 기술 발전 양상을 정확하게 예측하기 어려운 상황에서 제정되는 정부의 규제들은 충분한 사회적 논의와 검토를 거치지 못하고 그 당위성이 적절히 인정되지 못할 수 있다(김현경, 2022). 또한, 기술혁신이 지닌 불확실성과 정보의 부족으로 인해 관련 규제가 정확한 이해 없이 제정되면 잘못된 규제가 제정되고 시정되는 과정을 반복할 수 있다. 네트워크 효과와 규모의 경제로 인해 높은 전환비용과 고착 효과를 지니기 때문에 플랫폼은 자연스럽게 독과점의 지위를 누릴 수 있어 시장에 완전히 방임하기에도 적절하지 않다. 이러한 배경에서 정부 규제의 대안으로 자율규제 적용의 필요성이 제기되어왔다(이승민, 2022b).
자율규제는 규제의 객체로만 존재하던 사업자 또는 사업자 단체가 규제의 주체가 되는 것으로, 개별 사업자 또는 사업자 단체가 회원 상호 간의 합의에 근거하여 회원들에 대해 자율적으로 적용하는 규제 방식이다(김준호, 2007; 황성기, 2022). 자율규제 방식은 정부가 가진 규제자원의 한계로 모든 규제 대상을 효과적으로 감독하기 어려우며, 산업계가 지닌 더 높은 수준의 현장 지식을 가지고 낮은 비용으로 규제할 수 있다는 점에서 효과적인 규제 대안으로 인식되었다(Braithwaite, 1982; Sinclair, 1997). 또한, 민간에게 규제준수에 대해 동기를 부여할 수 있는 효과적인 수단이며 민주적 의견수렴을 가능하게 한다는 점에서 규제집행과 순응 확보의 용이성이 높다(서보국, 2019). 특히, 플랫폼 경제의 확대로 인한 사회안전망 공백 등 리스크가 추상적으로만 존재하는 경우 자율규제는 기술의 발전 속도와 방향에 따라 리스크를 관리할 수 있다는 점에서 유용하게 활용될 수 있다(선지원, 2021).
하지만 자율규제는 정부의 명령지시적 규제와 반드시 이분법적으로 분리되지 않으며 정부와 산업의 관계에 따라 다양한 양태로 나타날 수 있다(Sinclair, 1997). 자율규제를 구현하는 장치들도 정부로부터 독립적으로 존재하지 않고 정부와 시장 사이의 협동체제를 구축하는 거버넌스로서 작동하므로, 결국 자율규제 설계는 정부와 민간의 역할 배분에 관한 고민이다(최유, 2008). 게다가 자율규제는 정부 규제의 적절성을 시험하기 위한 대체재가 아니라 정부 규제의 적용이 부적절한 부문에 적합한 방식이며(김현경, 2022), 규제의 틀을 구축하고 운영하는 행위자를 변화시키는 데에 목적을 두기 때문에 시장의 작동을 저해하는 규제를 제거하는 ‘탈규제’와는 개념적으로 구분된다.
기존 연구에서는 사례나 동향 분석을 통해 플랫폼에 적합한 자율규제 모델을 탐색하고 원칙을 제시하고 있지만, 현재 운영되고 있는 자율규제 내용을 토대로 플랫폼 산업의 특성과 정부와 민간의 관계를 살펴보기 위한 시도는 미흡했다. 주로 이론적 차원에서 플랫폼 자율규제 또는 자율규제기구의 유형을 분류하거나(김현경, 2022; 황성기, 2022), 기존 유형 분류에 따라 자율규제 사례를 제시하였고(선지원, 2022), 관련 규제 논의와 동향을 살펴보는 것에 머물고 있었다(김은경 외, 2022; 이승민, 2022a; 이희정, 2022). 자율규제가 본래 취지에 맞게 운영되고 있는지 확인하는 것도 자율규제의 정당성과 효과성 확보를 위해서도 중요한 시도이며, 이 연구는 자율규제 체계에 대한 모니터링의 하나로 규제유연성 평가를 제안한다.
3. 정부의 역할이 강조된 자율규제와 유연성 평가
역사적으로 정부의 규제는 명령과 통제로 민간의 활동에 개입하는 방식에서 민간의 규제 선택의 유연성을 높여주는 방식으로 변화해 왔다(Ogus, 1994a). 전통적인 규제 방식은 개인과 기업이 해야 할 것과 하지 말아야 하는 것을 법에서 명료하게 정하고 이를 위반하는 경우 사후적으로 제재하고 통제하는 방식이었다. 하지만 규제체계의 경직성으로 인해 피규제자의 규제 회피와 통제에 필요한 과도한 비용이 문제로 제기되었고, 결과적으로 혁신을 저해한다는 비판에 따라 보다 유연한 규제 방식에 대한 고민이 커지게 되었다(Sinclair, 1997; Lodge & Wegrich, 2012). 그 대안 중 하나로 제시된 자율규제는 높은 수준의 규제유연성과 관련이 있다. 정책 목표를 달성하기 위해 산업계는 자발적으로 정부와 협상에 임하고 그 과정을 통해 산업 부문과 기업의 특수한 상황이 수용될 수 있기 때문이다(Smith & Vos 1997; Sinclair, 1997). 특히, 정부가 혁신을 관리하거나 지시하는 것은 물론이고 파악하거나 따라잡을 수도 없으므로, 정부는 원칙과 목표만을 설정하고 빠르게 변화하는 세부 사항은 민간 행위자가 채울 수 있도록 남겨두는 규제 전략은 현실적인 대응책으로 여겨졌다(Coglianese & Lazer 2003; Ford 2008).
그러나 자율규제 방식을 채택하는 것이 곧바로 기대했던 정책적 효과를 담보하지는 않으며, 적절하게 관리되지 못한 자율규제는 규제 내용의 엄격성과 중립성을 상실하고 규제 수립과 집행 과정에서 신뢰성과 효율성을 저하할 수 있다(Gunningham & Rees, 1997). 정부와 산업계와의 폐쇄적이고 불투명한 관계로 인해 산업계의 이익을 대변하는 형태로 규제가 형성될 수 있고, 사업자 단체가 기득권 유지를 위해 자율규제를 진입장벽으로 활용하여 경쟁을 제한하기도 한다(현대호, 2009; Ford, 2013).[3] 기존 대기업과 주요 사업자들 위주로 자율규제 규약이 형성될 가능성이 높은 상황에서 신규 진입자들은 자율규제 체계의 정당성에 의문을 제기할 수 있으며, 자율규제 비용을 분담하거나 자신들의 영업 정보를 경쟁사들에 공개해야 하므로 규제 준수가 부담으로 작용할 수 있다. 국내의 ‘로톡’이나 ‘강남언니’가 대표적인 사례다(이승민, 2022b). 이렇게 자율규제로 형성된 규범들은 법의 형식이나 민주적 입법 기준에 부합하지 못할 수 있어 꾸준한 관심과 모니터링이 요구된다(이희정, 2022).[4]
무엇보다 규제가 효과적으로 작동하기 위해서는 규제 상황에 대한 지식과 규제를 운영할 역량과 동기가 중요하기 때문에, 자원이 한정된 소규모 기업에 자율규제를 일괄적으로 적용하는 것은 적절하지 않으며 정부의 명령지시적인 관리감독이 더 효과적일 수 있다(Braihwaite, 1982; Gunningham, 1994; Black, 2001). 게다가 사적으로 운영되는 규제 방식은 본질적으로 자발적인 참여를 동반하기 어렵고 불응자에 대해 강제력을 가지기 어렵기 때문에, 자율규제가 실패할 경우 정부가 개입하여 규제할 수도 있다는 위협에 크게 의존한다(Gerits & Hinssen 1994; Sinclair, 1997). 자율규제가 가진 한계를 극복하고 자율규제의 효과적인 운영을 위해 정부의 바람직한 역할을 모색하는 것이 필요한 이유다(정민경·임현, 2018).
규제유연성(regulatory flexibility)은 민간이 운영하는 자율규제의 한계를 극복하기 위해 정부와 민간의 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 고민이다. 아직 일관된 정의가 존재하지 않는 규제유연성은 대응적 규제(responsive regulation)와 반성법(reflexive law), 스마트 규제(smart regulation), 새로운 거버넌스와 실험주의(new governance and experimentalism), 메타 규제(meta-regulation) 등 다양한 실험적 접근을 포괄한다(Ford, 2013). 1980년대 정부규제와 탈규제 간의 이론적 논쟁에서 대안으로 등장한 대응적 규제는 규제대상이 규정을 준수할 것이라는 신뢰에 기반하여 가능한 한 행위자들과 협력하고 가장 비타협적인 행위자에 대해서만 공격적으로 대응해야 한다는 규제 방향이다. 규제 집행단계에서 규제대상이 자체적인 내부 규칙을 수립하여 준수하도록 유도하는 ‘강제된 자율규제(enforced self-regulation)’ 형태의 운영과 제삼자를 공식적인 규제 과정에 참여시켜 규제자와 규제대상의 협력을 지원하는 삼자주의(tripartism)를 추구한다(Ayres *\& Braithwaite, 1992). 이후 대응적 규제 논의에 영향을 받은 일부 독일학자들은 규제 대상이 역동적이고 환경에 반응한다는 가정에서 규제의 효과적인 작용을 위해 규제 대상이 자신의 절차에 대해 비판적으로 성찰하고 이를 체계적으로 의사결정에 고려할 수 있도록 규제 개선 방향을 제시하였다(Ford, 2017). 더 나아가 2000년대 초반부터는 정부의 역할에 규칙 준수 여부를 확인하는 감사관에 그치고 비정부 행위자가 자체적인 관리 시스템을 마련하여 내부 통제와 학습이 가능하도록 장려하는 ‘메타 규제’ 논의가 정부의 핵심 규제 전략으로 등장하였다(Parker, 2002; Gunningham, 2009).
그간 정부의 규제 방향에 대한 논의를 종합하면, 규제유연성은 규제 주체를 정부에서 민간까지 다양화하여 규제 제정과 집행의 전 과정에서 사회적 요구를 반영하고(Ayres & Braithwaite, 1992), 피규제자에게 다양한 규제 대안을 선택할 자유를 보장하기 위한 거버넌스 차원의 노력이다(Bennear & Coglianese, 2013; Ramanathan et al., 2018). 또한, 규제 주체가 환경의 변화에 따라 대응하고 학습을 통해 이를 조정하도록 유도한다는 점에서 규제유연성은 동적 규제 혁신(dynamic regulatory innovation)의 아이디어를 내재한 개념으로(Lobel, 2004), 규제 당국은 유연성을 높이기 위해 규제 제정에서 집행, 검토, 개정까지 전 과정에서 규제 대상이 규제 목표에 부합하는 방식을 선택할 수 있도록 다양한 방법을 고려해야 한다는 규범적 접근을 담고 있다(OECD, 2011).
규제에 대한 접근 방식에 따라 유연성은 다르게 해석될 수 있다. Conglianese(2010)와 Bennear와 Coglianese(2013)은 모든 규제체계를 ‘규제에 포함된 지시(the command embedded in the regulation)’, ‘규제대상(the target of the regulation)’, ‘지시의 준수 또는 미준수에 따른 결과(the consequences associated with compliance or non-compliance with the command)’와 ‘규제자(the regulator)’라는 네 가지 요소로 바라보았다. 규제법령 해석의 엄밀성을 의미하는 지시의 강도(stringency)는 피규제자가 대안을 선택할 수 있는 폭과 비용을 결정한다(Treib et al., 2007). 또한, 지시는 구조(structure)와 구체성(specificity)에 따라 대상에게 특정 행위의 수행을 지시하거나, 특정한 결과산출을 요구함으로써 간접적으로 행위를 지시하거나 금지할 수 있다. 그에 따라 구체적인 표준 및 수단의 사용을 요구하는 지시보다 특정한 목표의 달성만을 요구하는 지시가 피규제자에게 더 큰 유연성을 허용한다(Coglianese et al, 2003; Bennear & Coglianese, 2013). 다른 모든 조건이 동일하면 규제 대상이 광범위할수록 더 큰 유연성을 제공한다.
규제집행의 측면에서 지시의 준수 또는 미준수에 따른 결과도 유연성에 영향을 미친다. 일반적으로 지시의 준수에 따라 구체적인 성과 기준이 제시되거나 지시의 미준수에 따라 처벌이 엄격하지 않은 경우가 그렇지 않은 경우보다 피규제자의 유연성이 클 수 있다(Bennear & Coglianese, 2013; Ford, 2013). 또한, 정부에서 규제를 직접 집행하는 것보다 피규제자의 자율에 따라 규제체제를 운영하는 경우, 피규제자에 대해 집행기관이 규정의 해석과 재량권이 허용되는 경우가 상대적으로 더 유연한 규제 방식이라고 할 수 있다(Gunningham & Rees 1997; Canales, 2011). [5]
그 외에도 자율규제는 피규제자뿐만 아니라 사회의 다양한 이해관계자들의 참여를 촉진하는 자발적인 성격이 강하기 때문에 규제의 정치적 수용도를 높이는 것이 중요하다(Rhodes, et al., 2021). 규제 제정과 집행 과정에서 사회적 요구를 반영하는 것이 중요하며(Ayres & Braithwaite, 1992), 규제자와 피규제자 간의 충분한 협의가 가능하고(Heimer & Gazley, 2012), 규제를 결정하는 과정에 이해관계자들의 참여가 보장될 때 규제유연성이 높아질 수 있다(Braithwaite, 2005).
결국, 규제체계는 제정된 규제의 내용과 규제가 집행되는 과정에서 규제 주체가 가지는 재량권에 따라 유형이 구분된다. Knill과 Lenschow(2003)는 규제체계를 의무 부과 수준과 집행의 재량수준으로 구분하였지만, Treib 등(2007)은 의무와 재량수준이 하나의 차원이 아니며 법적 구속력(legal bindingness), 집행의 유연성(flexibility of implementation)에 따라 네 가지 유형의 정부와 민간 간의 관계(public-private relations)가 나타날 수 있다고 보았다. 강제(coercion)는 세부적이고 고정된 기준을 규정하는 구속력 있는 법적 수단으로, 구속력이 높고 유연성이 가장 낮다. 목표설정(targeting)은 구속력이 없는 권고사항을 의미하지만 권고사항이 세부적이어서 집행이 다소 경직적인 것이 특징이다. 프레임워크 규제(framework regulation)는 기본 규정은 구속력이 있지만 집행 과정에서 다양한 정책 옵션을 제시하는 것을 말하며, 자발성(voluntarism)은 광범위한 목표만을 정의하는 법적 구속력이 없는 가이드라인에 해당한다. Treib 등(2007)의 분류에 따르면, 자발성, 목표설정, 프레임워크 규제, 강제의 순으로 규제의 유연성이 감소한다(<표 1> 참고).
III. 연구분석틀 제안
이 연구는 규제유연성의 관점에서 자율규제 규약들을 평가하는 분석틀을 제시하는 것을 목적으로 한다. 기존 연구를 바탕으로 규제체계를 규제법령의 구조와 규제집행의 구조로 크게 나누어 유연성을 평가하며, 이종한·홍승헌(2019)과 Hong 등(2022)에서 제시한 규제유연성 지표를 토대로 세부 지표를 재구성하였다. Hong 등은 2019년 8월부터 10월까지 스노우볼링을 통해 모집된 20명의 전문가를 대상으로 한 델파이조사를 통해 규제유연성의 구성요소로 규정 구조(Rule structure), 집행 구조(Enforcement structure), 규제 피드백(Regulatory Feedback)을 도출하였다.[6]
규제유연성의 첫 번째 구성요소는 규제 규정구조다. 규제의 유연성은 규제의 강도, 구조, 구체성에 따라 달라지며, 대안 선택의 폭이 넓거나 구체적인 수단 사용을 강제하기보다는 특정한 목표의 달성만을 요구할수록 규제유연성이 높다고 할 수 있다(Conglianese, 2010; Bennear *** Coglianese, 2013). 이 연구는 Ogus(1994b)의 규제 강도에 따른 규제 유형분류와 지시의 구체성, 규제의 개입 시점에 따라 규정구조의 유연성을 평가한다. 규제의 강도는 규제의 법적 구속력에 따라 달라지며 이는 정부의 개입 수준에 영향을 받는다(Treib et al., 2007). Ogus(1994b)는 규제 수단을 ‘사전승인’, ‘투입기준’, ‘산출기준’, ‘정보규제’라는 네 가지 유형으로 구분하였으며, 정부 개입정도가 높은 ‘사전승인’에 비해 구체적인 방식을 지정하지 않는 ‘산출기준’, ‘정보규제’ 등이 대안 선택의 유연성이 더 높다고 보았다.[7] 또한, 규제법령에서 허용 또는 금지되는 사항들을 구체적으로 정하고 있는지에 따라서 규제의 입법은 포지티브 방식과 네거티브 방식으로 나뉠 수 있다. 법에서 허용하는 사항을 정하고 나머지를 금지하는 포지티브 규제와 달리, 네거티브 규제는 법에서 금지하는 것을 정하고 나머지는 모두 허용하는 규제 방식으로, 기업의 자율성을 향상하고 새로운 기술과 빠른 사회변화에 민첩하게 대응할 수 있는 방식으로 주목받고 있다. 하지만 규제가 그 자체로 부정적인 것이 아니며 오히려 공익을 위해서는 적정한 규제를 하는 것이 필요하다는 점에서 어떤 방식으로 네거티브 규제를 규정할 것인지에 대한 검토가 요구된다(정관선·박균성, 2022). 그 외에도 동일한 규제법령이라도 규제개입의 시점에 따라 피규제자의 선택의 폭을 제약할 가능성이 있고, 사업단계에 따라 단계적으로 적용될 수도 있다(Hiriart et al, 2004). 따라서 규제적용 시점에 대한 설계도 유연성에 영향을 미칠 수 있다고 보았다.[8]
규제유연성의 두 번째 구성요소는 규제의 집행구조다. 정부에서 규제를 직접 집행하는 것보다 피규제자의 자율에 따라 운영하는 경우, 피규제자에 대해 집행기관이 규정의 해석과 재량권이 허용되는 경우 규제체제가 더 유연하다고 할 수 있다(Hood & Scott, 2000; Majumdar & Marcus, 2001; Treib, et al, 2007; Pires, 2011). 김현경(2022)은 자율규제기구의 법적 지위와 규약제정·집행 권한에 따라 자율규제기구를 ‘개별 사업자 자체 설치형 자율규제기구’, ‘산업계 주도 설치형 자율규제기구’, ‘정부 주도 설치형 자율규제기구’, ‘정부업무 위임형(공무수탁형) 기구’ 등 4가지 유형으로 분류하였다. ‘법정자율규제기구 모델’이 자율규제기구의 최종 단계가 되어야 한다고 주장한 황성기(2022)와 달리, 김현경(2022)은 플랫폼의 특성상 ‘산업계 주도 설치형 자율규제기구’가 가장 적절하며, 자율규약의 운영, 집행, 준수 등에 대해서는 지속적인 모니터링이 필요하다고 보았다. 대안으로 ‘(완화된) 정부 주도 설치형 자율규제기구’를 제시하기도 하였는데, 이러한 유형은 금융투자업과같이 강력한 규제산업에 해당하는 영역에만 한정하였다. 또한, ‘정부업무 위임형 기구’는 정부의 업무를 수탁받는 형태로 운영되므로 엄밀한 의미에서 자율규제라고 보기 어렵다(김현경, 2022). 이러한 논의를 바탕으로 이 연구에서는 자율규제 규약에서 자율규제기구의 재량권을 허용하는 정도와 자율규제기구의 유형에 따라서 유연성을 평가하였다.
규제유연성의 세 번째 구성요소는 규제의 피드백 구조다. 대응적 규제, 반사법, 메타규제 등 기존 논의를 종합하면, 유연한 규제를 위해서는 규제입법과 집행의 과정에서 사회적 요구를 반영하는 것이 중요하며(Ayres & Braithwaite, 1992), 규제자와 피규제자 간의 충분한 협의가 가능하고 규제를 결정하는 과정에 이해관계자들의 참여가 보장될 때 규제유연성이 높아질 수 있다(Braithwaite, 2005; Heimer & Gazley, 2012). 따라서 규제 소통이 상시로 이루어지는지, 이해관계자들의 실질적인 참여를 보장하고 있는지에 따라 규제유연성을 평가하였다.
이상의 논의에 따라 이 연구는 규제유연성을 규제 규정구조, 집행구조, 피드백 구조 등 세 가지 측면에서 평가한다. 규정구조에서는 ‘규제 강도’, ‘규정 방식’, ‘개입 시점’, 집행구조에서는 ‘재량권’, ‘규제 주체’, 피드백에서는 ‘규제소통’, ‘이해관계자 참여’ 등을 중심으로 유연성을 종합적으로 평가한다. 결과적으로 규제유연성은 제정된 규제의 내용과 규제가 집행되는 과정에서 규제 주체가 가지는 재량권에 따라 달라지므로, 규제의 법적 구속력과 집행의 유연성에 따른 Treib 등(2007)의 분류에 기반해 거버넌스 유형을 판단한다. 구체적인 판단 기준은 [표 2]와 같다.
IV. 결론
플랫폼 산업은 기술의 발전과 시장의 수요에 따라 진화하는 속성을 지니기 때문에 그 변화를 예측하기 어려우며, 그로 인해 기존 규제에 적합하지 않은 제도적 모호성에 놓일 가능성이 크다(Elliott, 2020). 게다가 플랫폼이 가진 네트워크 효과와 자물쇠 효과로 인해 시장 내 독과점적인 지위를 차지할 가능성이 높으며, 이는 조직화된 협상력을 지니기 어려운 플랫폼 이용사업자들과 이용자들에게 상당한 위험으로 작용할 수 있다(김현경, 2021; 공정거래위원회, 2022). 하지만 기술혁신이 지닌 불확실성과 정보의 부족으로 적절한 규제를 설계하기 어려운 상황에서 제정된 정부의 규제들은 충분한 사회적 검토를 거치지 못할 수 있으므로 정부규제의 대안으로 자율규제 적용의 필요성이 제기되고 있다(김현경, 2022, 이승민, 2022b).
하지만 자율규제는 탈규제 또는 규제 완화가 아닌 정부와 민간의 역할을 어떻게 배분할 것인지에 관한 거버넌스 차원의 문제이다. 적절하게 관리되지 못하는 자율규제는 규제 내용의 엄격성과 중립성을 상실할 수 있고, 진입장벽으로 활용되어 경쟁을 제한하게 될 수도 있다(현대호, 2009; 이승민, 2022b). 또한, 자율규제로 형성된 규범들이 민주적 입법 기준에 부합하지 못할 위험도 존재한다(이희정, 2022). 자율규제가 실체적·절차적 정당성을 확보하기 위해서 꾸준한 모니터링이 필요한 이유다.
이 연구는 규제유연성의 관점에서 자율규제를 평가하는 분석틀을 제시하는 것을 목적으로 한다. 규제유연성은 민간이 운영하는 자율규제의 한계를 극복하기 위해 정부와 민간의 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 고민이며, 피규제자에게 규제 준수를 위한 다양한 선택을 보장하고 규제의 전 과정에서 사회적 요구를 유연하게 반영하는 거버넌스 차원의 전환을 의미한다(Ayres & Braithwaite, 1992; Bennear & Coglianese, 2013; Ramanathan et al., 2018). 유연한 규제는 피규제자들이 비용을 저감할 수 있는 경로를 찾아냄으로써 특정 규정 준수 수단을 명시하는 규범적 규제에 비해 비용 효율성을 개선할 수 있다. 또한, 유연한 규제는 피규제자뿐만 아니라 사회의 다양한 이해관계자들의 참여를 촉진하는 자발적인 성격이 강하기 때문에 규제의 정치적 수용도를 높이는 데에도 중요하게 작용한다(Rhodes, et al., 2021). 규제유연성 평가는 규정, 집행, 피드백까지 자율규제의 전 과정의 거버넌스 구조를 진단함으로써, 자율규제 체제가 기업의 혁신을 촉진하는 지속 가능한 형태로 설계되었는지 판단할 수 있는 기준이 될 것이다.
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